민주노동당의 변화와 정당모델로서의 적절성 3

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듀베르제는 당원을 기초로 정당을 ‘간부정당’과 ‘대중정당’으로 분류하였다. 주로
19세기 말에 출현한 간부정당은 정치에 전념할 수 있었던 비교적 부유한 명사들로
구성되었으며, 보통선거권이 확대되기 이전이기 때문에 간부정당은 자연히 선거권
을 보유하고 있던 중산층 이상의 유권자에 의존하였다. 따라서 이념적으로도 보수
적이고 온건한 자유주의 사이에 머물렀다. 이들에게 뚜렷한 이념과 대중을 동원할
거대한 조직의 필요성도 없었다. 간부정당은 그야말로 지도자 중심의 정당이었으며,
후보자 선출을 위해서만 활동을 하는 재산과 교양을 가진 부르주아 시민계급의 정
당이었다고 할 수 있다.
듀베르제는 대중정당에 대해, ‘대중정당이야말로 정당원칙의 진정한 구현’이라고
보았다. 대중정당은 선거권의 확대에 따른 정치적, 또는 조직상의 반응으로 나타났
고, 그 기원은 간부정당과는 달리 의회의 외부에서 시작되었다. 하층계급에 기초를
둔 이 정당은 주로 노동자, 농민 등의 사회적 운동의 성격을 띠었으며, 이념적인 목
표를 성취하기 위한 지부(branch)에 기초한 관료적이며, 강력한 위계조직을 갖추고
있다는 점이 특징이다. 당원들의 당에 대한 소속감과 충성심이 강하며, 특정한 계급
계층적 기반을 가지고 있다는 점 때문에 기존질서에 비판적이고 개혁적이다. 대중
정당의 지도자는 노동계급의 배경을 갖는 것이 보통이다(이정희, 2005: 63-77).
하지만, 듀베르제의 ‘대중정당모델에 대한 설명’이 지난 20세기 초반기 동안 정
치발전의 개념으로 넓게 받아들여졌지만, 키르크하이머(Kirchheimer, 1966)와 엡스
테인(Epstein, 1967), 파네비앙코(Panebianco, 1986), 캇츠와 마이어(Katz&Mair,
1995) 등의 연구자들은 곧바로 대중정당이 정당의 지배적인 형식이라는 그의 주장
에 의문을 제기하였다(Scarrow, 2000: 79). 이들은 듀베르제가 지배적인 정당의
형식으로 주창한 ‘대중정당’이 사회구조의 변화와 기술의 변화로 인하로 이미 약화
되기 시작했다고 비판하면서, 연구의 고민을 대중정당의 쇠퇴(decline)와 이를 대체
할 ‘새로운 정당모델’에 대한 고민으로 옮겨갔다(Farrell, 2006: 122-3).
이들의 주요한 관심은 보다 전문적인 서베이분석을 통한 유권자들의 선거행태를
연구하는 것이었으며, 이것을 통해 기존의 대중정당 모델의 논의에서 포착하기 힘
들었던, 유권자들의 정당일체감(party identification)에 대한 약화(decline)와 정당
편성의 해체(dealignment) 및 전문적인 선거운동방식으로의 변화를 설명할 수 있었
다. 특히, 키르크하이머는 먼저 제2차 세계대전 후 이탈리아, 독일, 영국, 프랑스 등
서유럽의 정당제도의 변천과정을 고찰한 후, 전후의 유럽의 정당을 ‘간부정당’과 ‘대

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중정당’으로 나누는 것이 적절한 분류인가에 대해서 의문을 제기하고, 대중정당과
대별되는 의미에서, 새로이 ‘포괄정당’의 개념을 도입하였다. 또한 그는 20세기에
접어들면서, 서유럽의 정당들은 대중정당과 간부정당으로부터 포괄정당으로 이행
하고 있다고 주장하였다. 그는 포괄정당의 특징으로 1)정당의 이념적 요소의 쇠퇴,
2)조직의 효율성을 강조하는 리더십, 3)당원의 역할 축소, 4)특정한 계급과 계층 및
종파를 초월하는 포괄적인 이해관계의 대변, 5)선거와 재정상의 이유로 이익집단과
의 연계강조 등 다섯 가지 관련된 요소를 제시하였다. 그리고 파네비앙코는 포괄정
당에서 이념적.계급적 지지기반의 약화 및 당원의 역할이 감소하는 가운데, 대중매체
의 발전에 따라 선거운동방식이 더욱 전문화되어지고 자본집약적으로 변모함으로써,
선거전문가와 관리자들이 ‘정치적 전문화’되는 현상을 대중정당과 비교하여 ‘선거전
문가 정당모델’로 제시하였다(Kirchheimer, 1966: 178-198; Krouwel, 2006: 256-
258, Panebianco, 1986).
아울러 캇츠와 마이어는 듀베르제가 제시한 대중정당을 ‘정당의 표준형’으로 인
식하는 종래의 주장에 반대하고, 정당발전을 하나의 ‘변증법적 과정’으로 이해하였
다. 그는 부르주아 민주주의 시대의 부응하여 ‘간부정당’이라는 최초의 근대정당이
출현한 이래, 보통선거제에 기반한 대중민주주의 시대에는 ‘대중정당’이 성장하고,
복지국가 시대 유권자의 사회의식에 부응하여 ‘포괄정당’이 등장하였으며, 후기산업
사회로 진입하는 단계에서 새로운 ‘카르텔정당’이 출현하였다고 주장하였다. 카르텔
정당의 특징은 정당이 국가와 시민사회의 중재하는 기능을 줄이고, 국가기구의 대
리인 기능을 담당하고, 당비보다는 국고보조금에 의존하면서, 정당들끼리 경쟁하기
보다는 이미 기성화된 정당들끼리 권력을 담합하여 공유하는 경향을 가진다고 보았
다(Katz & Mair, 1995: 5-28; 김광수, 2002: 59).
2. 정당모델의 시대적 적실성에 대한 논의 검토
정당의 정의와 유형 분류에 대해 학자들마다 다양한 의견이 있는 것처럼, 정당의
기능에 대해서도 다양한 의견이 존재할 수밖에 없다. 즉, 학자들마다 정당에 대한
정의와 유형분류가 다르다는 것은 역으로 정당의 기능을 이해하는 방식에도 차이가
난다는 것을 반영한다. 다시 말해서, 특정한 시대상황에 따라 정당의 여러 기능 중

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에서 특정기능이 크게 부각되거나 반대로 쇠퇴함에 따라서 정당의 개념과 유형이
다르게 보일 수 있기 때문이다.
정당의 기능에 대한 선구적이고 체계적인 연구는 1920년대 메리엄(Chales E.
Merriam)에 의해 본격화되었으며, 그는 당시의 시대상황을 반영한 정당의 기능으
로 ①공직자 선출, ②공공정책 수립, ③정부의 운영 또는 비판, ④정치적 교육, ⑤개
인과 정부간의 조정 등으로 보았다. 그리고 알몬드와 포엘(Gabriel A. Almond and
Bingham G. Powell)은 ①이익표출, ②이익집약, ③정치사회화, ④충원: 시민의 정
치참여 및 엘리트 충원, ⑤의사전달 ⑥정책결정, ⑦정책수행 등으로 보았다. 라우
슨(Kay Lawson)은 정당을 시민과 정부를 연결시켜주는 핵심적인 연결고리(link,
connection)로 보았다. 그리고 이러한 연결고리로 인하여, 투표자의 지지, 정치지도
자의 충원, 의회의 입법활동 등 국민 다수의 민의를 효과적으로 집약.전달하는 대의정
치.의회정치가 가능해진다고 보았다. 웨이너와 라팔롬바라(Myron Weiner and Josep
Lapalombara)는 정당은 ①정치참여, ②정통성 확보, ③국가통합, ④갈등조정, ⑤정
치사회화 등의 기능을 수행한다고 보았다(심지연 외, 2003: 129-142).
또한 정당의 기능에 대한 최근의 연구자로서, 키이(Key, 1964)는 정당의 기능을 (1)
조직으로서의 정당(Parties as Organization), (2)정부 내 정당(Parties in Government),
(3)유권자 속의 정당(Parties in the Electorate)으로 분류하였다. 첫째 기능은 정당
지도자를 발굴, 교육, 훈련하는 기능과 지지자들의 이익표출(interest articulation)과
이익집약(interest aggregation)을 위한 기능이다. 둘째 기능은 의원과 행정부의 입
법과 관련된 기능이다. 셋째 기능은 일반 유권자들의 정당일체감과 충성심 제고 및
선거에서의 지지와 참여 활성화 등과 관련된 기능이다.
정당의 기능을 세 수준으로 분류한 키이(Key, 1964)의 관점을 수용한, 달톤과
와텐버그(Dalton, 1984; 2006: 177-197; Dalton and Wattenberg, 2000)는 선진
민주국가에 있어서, ‘조직으로서의 정당’의 약화(decline)를 경험적으로 설명하였다.
즉, 약화(decline)된 유권자들의 ‘정당일체감’(party identification)과 이것에 따른
‘정치무관심층’(apolitical)의 증가, 그리고 많은 교육과 정보를 습득하여 ‘인지적 동
원’(cognitive mobilization)11)능력을 갖춤으로써 정치에는 많은 관심을 갖고 있으
11) ‘인지적 동원’과정은 유권자의 정치적 교양과 인식을 증가시킴으로써, 그동안 시민들이 정치적 결
정과 문제해결의 ‘지름길’(short-cut)로 작동해왔던 정당일체감(party identification)을 개발할 필
요를 줄인다. 즉, 인지적 동원에 의한 ‘자기인식의 확대과정’은 정당일체감(party identification)의
약화를 초래함으로써, ‘인지적 시민층’(apartisan: 인지적 정당무관심층)의 형성을 촉진한다(Dalton,

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나 정당에는 관심이 없는 ‘인지적 시민층’(apartisan:인지적 정당무관심층)12)의 등
장 그리고 이 같은 ‘인지적 시민층’(apartisan:인지적 정당무관심층)의 ‘정당’을 통하
지 않는 대정부(의회, 행정부) ‘직접행동’사례를 통해서, ‘조직으로서의 정당’의 약화
(decline)를 설명하였다.
특히, 앞의 설명대로, ‘인지적 시민층’(apartisan: 인지적 정당무관심층)의 ‘정당’
을 통하지 않는 대정부(의회, 행정부) ‘직접행동’사례는, 키이(Key, 1964)가 제시한
정당기능의 세 수준의 관점에서 볼 때, ‘조직으로서의 정당’기능이 약화되지만 거꾸
로 의원을 주요 행위자로 하는 ‘정부 내 정당’과 ‘인지적 동원’으로 인식능력을 갖춘
유권자를 주요 행위자13)로 하는 ‘유권자 속의 정당’간의 연계가능성을 보여주고 있
다는 점에서 시사해주는 바가 크다.
또한 크로티(Crotty, 2006: 500-501)는 키이 및 달톤과 와텐버그와 같이 정당
의 기능을 세 수준으로 유형화하여 살펴보는 것은, 정당이 처해있는 주변환경에 따
라 정당의 기능이 반응하기 때문에, 정당의 기능을 이해하게 되면 결국 정당의 변
화를 이해할 수 있게 된다고 보았다. 따라서 정당의 변화를 측정해볼 수 있는 수단
으로 정당의 기능을 세 수준에서 비교하는 것이 유용하다고 보았다. 즉, 그에 의하
면, 정당의 기능을 세 수준으로 구분하는 것은 “사회환경의 압력에 따라 정당의 모
습이 성공적으로 변화할 수 있는 것인가? 즉 무엇이 정당의 변화를 촉진하고 있는
가? 어떻게 이와 같은 변화와 그로 인한 결과를 평가할 수 있는가?”와 같은 유용한
질문과 대답을 주기 때문이라고 보았다.
특히, 그는 “사회적 변화(social change)들이 정당의 변화(party transformation)
를 이끌었다”고 보면서, 이를 측정할 수 있는 유용한 방법으로 세 가지를 제시했다.
첫째, 정당에서 일반지지자와 정당원의 의사결정이 얼마나 중요하게 여겨지는가, 둘
2006: 196).
12) 달톤(Dalton, 1984: 264-284, 1996: 194-196)은 증가하고 있는 서구의 무당파층의 많은 수는
‘정치무관심층’(Apolitical)이 아니라 ‘인지적 정당무관심층’(Apartisan)이라고 보았다. 여기서 ‘인지
적 정당무관심층’(Apartisan)이란 정치에 대한 관심과 지식이 충분히 높으면서도, 기존 정당정치에
대한 불만족으로 형성된 무당파층을 말한다. 달톤(1984)에 의하면, 이들 ‘인지적 정당무관심층’은
주로 젊은 세대의 신중간계급에 속하며 탈물질적이다.
13) ‘인지적 시민층’(apartisan:인지적 정당무관심층)은 정당과 연결된 활동과 선거라는 좁은 채널을
넘어 직접 행동하기를 좋아한다. 이들은 효과적인 직접행동을 위해, 시민행동그룹, 시민로비, 데모,
그밖에 틀에 박히지 않는 행동을 좋아한다. 이들 활동의 핵심적 특징은 ‘탈정당적-이슈 중심적 활
동’이며, 이러한 활동방식이 ‘인지적 시민층’(apartisan: 인지적 정당무관심층)을 정치에 참여하도록
만드는 현실적인 모델이다(Dalton, 2006: 196).

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째, 선거에서 정당의 대중동원 능력이 어느 정도인가, 셋째, 유권자들의 요구에 대한
반응으로써, 대표성과 책임성이 어느 정도 있는가 등에 달려있다고 보았다. 크로티는
앞에서 제기한 질문과 방법론을 가지고 1970년대 미국의 정당체제를 살펴보면서, 미
국의 정당에서 발견되는 변화들로 ①감소하는 당파심(partisanship)과 정당일체감(party
identification), ②정당편성 해체(dealignment), ③감소하는 당원, ④선거환경의 변화,
⑤정당조직에 대한 가입율 감소, ⑥선거캠페인에서의 더 제한된 조직적 역할, ⑦후보
자 중심의 투표행태, ⑧정당제도의 약화와 인물화(사인화), ⑨더욱 파편화된 정당 지
지자, ⑩선거전문가와 캠페인 컨설턴트 및 미디어 기술자의 역할 강조 등을 지적하면
서, 이러한 발견들은 당시 유럽의 선진 산업사회의 민주적인 정당에서도 발견된다고
강조하였다(Crotty, 2006: 507-508).
그러나 크로티의 이 같은 정당변화에 대한 지적(즉, 대중정당모델의 약화)에도 불
구하고, 노이만(Neumann, 1965)은 듀베르제에 의해 유형화된 ‘대중정당모델’의 구조
와 기능이 통치엘리트와 인민 대중들의 관계를 좀 더 가깝고 친밀한 관계로 유지하도
록 작동하고 있다며, 이러한 통합적 기능이 없다면 현대 민주주의가 살아남을 수 없
다고 강조하였다. 그러한 관점에 서있는 노이만은 대중정당의 등장을 민주주의 발전
의 긍정적인 단계로 칭송하였다. 그러나 노이만의 ‘대중정당모델’에 대한 찬사에도 불
구하고, 당시 키르크하이머, 파네비앙코, 엡스테인 등 많은 학자들은 유럽의 선진 산
업사회가 후기산업사회로 이행하면서 나타난 정당의 변화와 그 의미를 설명하면서,
1960년대 공동체에 기반을 둔 정치사회와 동원의 대리인으로서의 정당의 기능과
그 대표적인 유형인 대중정당모델이 ‘사망’(demise)하였다고 진단하였다(Scarrow,
2000: 82).
이 같은 대중정당에 대한 사망진단은 ‘포괄정당’의 확대(Kirchheimer, 1966), ‘합
리적-효율적’정당조직의 등장(Wright, 1971), ‘선거전문가 정당’의 출현(Panebianco,
1988), 다당제의 ‘생산적인 양상’의 종말(Pissorno, 1981: 272), ‘정당 카르텔화’(Katz
and Mair, 1995), ‘대중정당의 위기’와 심지어 ‘정당의 실패’(Lawson and Merkl,
1988), ‘우파로부터의 조직적인 감염’(Epstein, 1980: 257-60) 등으로 묘사되었다
(Scarrow, 2000: 80-82). 특히, ‘포괄정당’의 확대를 주장한 키르크하이머는 종래의
대중정당(mass party)은 선거에서 승리하기 위하여 계급적 이해관계를 초월하여 광
범위한 유권자들의 지지를 획득하기 위하여, 이념적 성격과 당원의 역할을 줄이면서,
계급 또는 이익집단간의 이익을 조정하는 제한적 기능만을 수행하는 것으로 변화하는

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주변환경에 대응해왔다고 보았다(Kirchheimer, 1966: 178-198).
이 같은 대중정당모델에 대한 사망진단은 학자들간에 다음과 같은 중요한 정당기
능에 대한 두 가지 성격변화를 공유하도록 유도하였다. 첫째, 위계적인 대중정당모델
의 쇠퇴를 표명하였다는 점이다. 특히, 선거에서 유권자들의 정당일체감과 충성심이
약화되었다는 것을 인식한 점이다. 둘째, 대중정당조직의 피할 수 없는 몰락의 원인
으로 사회구조적인 변동과 기술적인 변화를 들었다는 점이다. 즉, 이러한 변화는 잠
재적인 당원들의 공급을 줄이는 동시에, 정당가입에 대한 흥미를 떨어뜨리게 한다는
점이다. 따라서 이러한 점을 볼 때, 정부와 유권자를 연결시켜주는 정당의 연계기능
(linkage)과 그 능력에 한계가 왔다는 것이다(Dalton and Wattenberg, 2002; Cohen
and Kantor: 243-282, 2001; Katz and Crotty, 2006: 122-133, 499-514).
따라서 달톤과 와텐버그(Dalton & Wattenberg, 2000: 266)는 산업사회에서 후기
산업사회로의 이행에 따라 정당과 시민들간의 관계가 근본적으로 변화하였기 때문에,
민주주의에서의 정당의 기능과 모델은 샤츠슈나이더(E. E. Schattschneider)가 주창
해온 전통적인 ‘책임정당정부모델’(the model of responsible party government) 또
는 ‘대중정당 모델’로 뒤돌아가는 것이 불가능하게 되었다고 주장하였다. 또한 그들
은 정당의 ‘이익집성기능’(interest aggregation function)이 약해짐으로써, 정당은
정부의 정책에 다양한 이익집단들의 정치적 이해를 집합시키는 능력이 쇠퇴하게 되
었고, 이러한 ‘이익집성능력’의 쇠퇴는 결국 정부의 통치행위를 더 어렵게 하고 있
다고 보았다(Dalton & Wattenberg, 2000: 283).
그리고 코울과 그레이(Caul and Gray, 2000: 236)도, 점차적으로 ‘책임정당정부
모델’은 시대착오적인(anachronistic) 것으로 보인다고 지적하면서, 그 모델은 지난
과거 학자들에 의해 ‘이상적인 정당이론’의 기원으로 주창되었으나, 정파심(partisans)
과 정당일체감(party identification)이 쇠퇴한 현대 정당체제에서는 살아남을 수 없
다고 보았다.
그렇다면 대중정당모델의 사망과 쇠퇴를 진단한 학자들은 그 대안으로 무엇을
제안했을까? 후기산업사회로의 이행과 정당의 ‘이익집성기능’(interest aggregation
function)이 쇠퇴한 변화된 시대상황에 부합하는 정당모델과 관련해서 다음과 같은
대안적 논의가 있었다. 띠스(Thies, 2002: 238-257)는 ‘원내정당조직’(legislative
party)의 활성화를 제안하였다. 그에 의하면, ‘원내정당조직’(legislative party)이
활성화되는 이유는 변화하는 선거환경과 쇠퇴하는 정당의 이익집성능력 속에서도,

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입법기능을 담당하는 의원들이 ‘선거승리’외에도, ‘공직추구’와 ‘정치적 영향력 확대’
및 ‘정책실현’ 등에 대한 다른 직접적인 자기이해를 갖고 있기 때문이라고 보았다.
또한 그는 비슷한 이해관계를 가진 의원들끼리 당을 만듦으로써 발생하는 지속적인
정책연합의 효과성 그리고 정당이 없을시, 매번 정책통과를 위해 다수연합을 만들어
야 하기 때문에 발생하는 거래비용 등 자신들의 ‘집단행동의 딜레마’(dilemmas of
collective action)를 극복하기 위해, ‘원내정당조직’(legislative party)이 활성화될
수밖에 없다고 보았다. 또한 그는 쇠퇴하는 정당의 환경 속에서는 키이(Key, 1964)
가 제시한 정당 기능의 세 수준을 동일한 비중으로 똑같이 적용할 수 없다고 주장
하면서, ‘정부 내 정당의 우월성’(the primacy of Party in Government)을 역설하
였다(Thies, 2002: 256). 마찬가지로 알드리치(Aldrich, 1995: 295-296)는 대중정
당이 약화되는 변화하는 환경 속에서 정당이 살아남기 위해서는 ‘조직으로서의 정
당’(Parties as Organization)을 약화시키는 대신 ‘유권자 속의 정당’(Parties in
the Electorate)이나 ‘정부 내 정당’(Parties in Government)의 기능을 강화시켜야
한다고 역설하였다.
3. 한국 정당개혁에서 정당모델에 대한 논의 검토
그동안 한국의 ‘정치머신’은 보스가 의원들 및 국회의 자율성을 억압하는 가운
데, 특정 인물을 대통령으로 만들기 위한 ‘공직선출’기능과 선거승리를 위한 ‘조직동
원’기능을 지나치게 강조하였다. 이러한 ‘정치머신’의 특징을, 키이(Key, 1964)가
제시한 ‘정당기능의 세 수준’으로 보면, ‘정부 내 정당’의 기능을 극도로 약화시키면
서, 반대로 ‘조직으로서의 정당’비중을 극대화시키는 모델이라고 할 수 있다. 이 같
은 ‘정치머신’은 결국 ‘제왕적 당총재’와 ‘제왕적 대통령’으로 현상화하면서, 한국정
치의 고질병인 파행국회와 국정마비의 주범이 되었다.
그러나 2002년 16대 대선을 앞두고, 민주당과 한나라당에서 대통령후보자가 상
향식의 ‘개방형국민경선제’로 선출된 것을 기점으로 하여 정치개혁과 정당개혁에 대
한 국민적 요구가 본격적인 화두로 등장하였다. 이것에 부응하기 위해 정치권과 학
계의 논의가 시작되었으며, 그 논의는 [표2-2]와 [표2-3]과 같이 정리할 수 있다.

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[표2-2] 새천년민주당 당발전과 쇄신을 위한 특대위 최종 합의사항(2002. 1.7)
현 행 쇄 신 안
총무 위상
·당 3역의 일원
·형식상 원내 대표의원
·당연직 최고위원
·실질적 원내 사령탑
총무 권한
·당 지도부 지시와 당론을 바탕으로
한 정당간 협상 창구
·원내 전략 지휘
·상임위원회 위원장 및 간사 추천
·소속 의원 상임위 배정
·원내 전략 지휘와 원내 행정 총괄
의원총회 권한
·원내총무 선출
·당무위원회의를 통과한 법안 심의
·주요 정책 및 법안 의결
·국회의장 및 부의장 후보 선출
·원내총무 선출
총재직 폐지
·총재 지배체제
·총재-대통령 겸임
·하향식 공천
·총재 정치자금 장악
·총재직 폐지, 집단지도체제
·당-정분리
·상향식 공천
·재정운영투명화
국민경선제
·폐쇄형 체육관 전당대회
·특정지역.장노년중심의 대의원 구성
·국민참여형 순회 예비경선
·국민선거인단 구성
·인구비례로 대의원 구성
·연령별 성별 비율 반영
*출처: 새천년민주당, 2002. 『당발전과 쇄신을 위한 특별대책위원회 백서』.
먼저 정당개혁에 대한 정치권의 논의는 2001~2002년 새천년민주당에서 시작되
었다. 새천년민주당의 ‘당 발전과 쇄신을 위한 특별대책위원회’(이하 특대위)는 오랜
논의 끝에 당 개혁안을 마련하였다. 특대위는 새천년민주당이 추구해야 할 바람직
한 대안정당모델로서 원내정당모델과 대중정당모델을 유력한 안으로 검토하는 가운
데, 두 모델을 둘러싸고 특대위원들간의 심각한 의견충돌이 있었다. 하지만, 타협과
절충 끝에 정당개혁의 전체적인 방향은 원내정당모델로 잡되, 개혁의 수위를 조정
하는 식으로 합의14)되어, 개혁안으로 ‘총재직 폐지’, ‘의총에서 원내총무 선출’, ‘당-
14) 이 같은 최종합의사항(새천년민주당, 2003)은 대체로 카리스마 정당조직을 대신해서 원내정당모
델로의 정당조직 개혁을 위한 조치로 이해된다. 그러나 대선후보를 위한 국민경선제의 선거인단
경우는 진성당원제를 기초로 하는 대중정당모델과 일정한 타협이 있었다. 그것은 선거인단 수는 7
만명으로 하고, 그 비율을 대의원(20%): 일반당원(30%): 국민공모자중 추첨(50%) 한다는 안에서
드러난다. 정당개혁의 방향으로 대중정당모델에 입각하여 진성당원제를 주장한 대표적인 인사는
당발전과 쇄신을 위한 특별대책위원회의 설훈 의원이다. 설 훈(2002: 111)의 주장은 다음에서 구
체적으로 드러난다.
“어제 회의에서 우리당 소속 의원들이 배석해 이 논의에 참여하고, 발언기회도 주는 것이 필요하
다고 제안했는데, 반영되지 않아 유감이다. 나는 우리당의 어떤 후보라도 당선이 가능한 방안으로
전당원이 직선제를 간곡히 제안한다. 작년에 지방의원 보궐선거시 전당원직선제를 우리 지구당에
서 실시했는데, 당시 서울시 8개 선거구 중 유일하게 승리했다. 대선에 승리하기 위해서는 당원을
정비해야 한다. 전당원 직선제는 모든 당원으로부터 입당원서를 다시 받게 되기 때문에 자동적으
로 당원을 정비할 수 있고, 그 과정에서 당원배가운동이 자동적으로 일어나게 된다. 또한 모든 후

- 24 -
정분리’, ‘상향식 공천’, ‘국민참여경선제’ 등을 제출하였다.
[표2-3] 정당개혁 관련 논의 학계참여 사례
일 시 의 제 주 최 학계참여 정계참여
1998.4.8
정치구조
개혁토론회
참여연대, 한국
정당정치연구소
김용호(한림대)
정대화(상지대)
2001-2002
‘당 발전과 쇄신을
위한 특별대책위
원회’
새천년민주당 정진민(명지대) 새천년민주당의원
2003.1.7 당 개혁특위 워크숍 새천년민주당 정진민(명지대) 새천년민주당: 이종걸
2003.1.8
정당개혁의
핵심과제와 방향
새시대전략연구소
이정희(외대)
정대화(상지대)
박상철(경기대)
민주당: 김상현,
한나라당: 서상섭
2003.1.20
정치.정당
개혁안 공청회
한나라당 개혁모임
국민속으로
김민전(경희대)
한나라당: 이우재, 김홍신,
서상섭,
민주당: 송영길
2003.1.29
정당개혁, 이렇게
하자, 정당개혁방
안 토론회
정치개혁을 위한
시민사회단체연
대회의
손혁재(성공회대)
손호철(서강대)
한나라당: 홍사덕, 서상섭,
이부영, 이우재,
민주당 개혁특위: 김원기,
이미경, 장영달, 김근태
2003.7.14
상향식 공천의
제도적 정착을
위한 공청회
한나라당 쇄신모임
미래연대
정진민(명지대)
김용호(인하대)
홍득표(인하대)
김형준(국민대)
한나라당: 안상수, 최병렬,
은진수, 정병국
2004.5.18-20
04.9.17
한국정치 체제개혁
(권력의 민주적
배분방안)
2004년도 국회
연구용역과제
이성형(세종연구소)
강원택(숭실대)
임성학(서울시립대)
-
2005.6.27-20
05.10.26
한국의 민주화이후
정치개혁에 대한
평가 및 향후과제
2005년도 국회
연구용역과제
김도종(명지대)
윤종빈(명지대)
곽진영(건국대)
김민전(경희대)
이강로(전주대)
엄기홍(lowa state univ)
-
2006.9.28
대통령선거에서의
바람직한
당내경선방안
중앙선거
관리위원회 .
한국정당학회
이현우(서강대)
임성호(경희대)
김영태(목포대)
-
2006.11.27
2006 정치적
현안과 정치개혁:
정계개편,
대선후보경선을
중심으로
경실련 토론회
손병권(중앙대)
임성호(경희대)
임성학(서울시립대)
윤종빈(명지대)
김형준(국민대)
-
*출처: 유진숙(2007), p.170 일부인용.
보들이 전국에 걸쳐 지인들을 동원하여 당원배가운동에 참여하게 된다. 투표에 참여한 당원들은
선거에 열성적으로 참여하게 되고 경선에서 이긴 후보의 운동원이 되게 된다. 이 방법이 돈쓰는
선거를 못하게 하는 방법이고, 선거관리는 지구당에서 하면 되기 때문에 전혀 복잡하지 않다”(설
훈, 제2차 회의, 12월 20일).

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이 같은 새천년민주당의 정당개혁에 대한 방향모색은 국민적 공감대에 힘을 입
어 당시 제1야당이었던 한나라당의 당 개혁에도 영향을 미쳤다. 결국 2004년 3월
17대 총선을 앞둔 시점에서, 국회 정치개혁특위에서 ‘의원총회 활성화’, ‘중앙당 축
소’, ‘지구당 폐지’, ‘개방형경선제’ 등의 내용으로 하는 정치관계법 개정안을 여야가
합의 처리함으로써 일정정도 정당개혁이 제도화되었다. 하지만 이 같은 정치관계법
개정안은 ‘지구당 폐지’에서 극명하게 드러나듯이, 대중정당론자들 뿐만 아니라 일
부의 원내정당론자에게도 불만과 논란 및 비판의 대상이 되었다.
그리고 [표2-3]을 전체적으로 볼 때, 학계의 정당개혁에 대한 논의는 1998년부
터 2006년까지 새천년민주당, 한나라당, 선관위, 시민단체 등과 연계하여 꾸준하게
진행되어 왔다. 학계의 정당개혁논의는 크게 두 가지 방향에서 출발하였다. 하나는
‘대중정당모델’에 기초한 것으로 당원들의 참여와 이념적 정체성을 극대화하는 방향
으로 정당조직을 개혁하자는 것이다. 또 다른 하나는 ‘원내정당모델’에 기초한 것으
로 이념성과 정파성이 강한 당원들 보다는 일반 유권자들의 참여와 의원들의 역할
을 활성화하는 쪽으로 정당조직을 개혁하자는 것이다(이현출, 2005).
먼저 대중정당모델을 지지하는 최장집(2005: 244)은 민주화 이후 한국에 필요한
정당모델은 “사회적 갈등과 균열을 표출하고 대변하며, 공익과 공공선에 대한 여러
경쟁적인 논의와 이슈들을 정책대안으로 조직하는 역할을 하는 그야말로 정당은 대중
을 동원하는 조직”이라고 주장한다. 따라서 “정당은 사회적 갈등에 자신을 위치시키
고, 대중적 다수를 만들기 위해 경쟁적인 정치적 대안을 동원할 수”있는 “이념과 정
책을 갖는 대중정당”으로 당의 성격이 변해야 한다고 주장한다(최장집, 2005: 251).
원내정당모델을 지지하는 정진민(2007: 125-126)은 키이(Key, 1964)가 제시한
정당기능의 세 수준을 활용하여, 선진민주국가들의 경우 ‘유권자 속의 정당’으로부
터 권한을 위임받은 ‘조직으로서의 정당’은 약화되고, ‘유권자 속의 정당’과 직접 연
계된 ‘정부 내 정당’은 강화되는 추세라고 보았다. 따라서 우리나라의 경우에도 대
통령과 국회의원 후보선출에 당원뿐만 아니라 일반유권자들도 참여하는 상향식 후
보선출, 원외 중앙당조직의 슬림화, 정책과 입법 등 주요 기능을 원내정당으로 이동
시켜 그것의 비중을 높이자고 제안하였다. 이것은 결국 의원을 중심으로 하는 ‘정
부 내 정당’과 ‘유권자 속 정당’간의 연계가 강화되면 정당들은 이념투쟁보다는
보다는 유권자들의 실생활에서 직면하고 있는 주요문제들을 해결하기 위한 현실
성이 있는 정책개발과 입법활동에 더욱 비중을 두게 되어 결국 정책정당을 지향

- 26 -
하게 될 것이라고 제안한다.
정진민(2007: 126-128)은 1960년대 선진민주국가의 주요 정당들이 이미 ‘대중
정당’으로부터 특정 집단이나 계급적 기반을 ‘초월’하여 보다 많은 유권자를 확보하
기 위해 ‘포괄정당’적 성격으로 변모했다고 보면서 대중정당모델의 한계를 지적하였
다. 그는 결국 이 같은 정당의 성격변화는 이들 국가에서 진행 중인 후기산업화와
정보화에 따라 산업구조 및 계급구조의 변화뿐만 아니라 유권자들의 교육수준과 인
식능력의 향상으로 정당일체감이 약화되어 유동성(volatility)이 커졌기 때문이라고
보았다. 그리고 이 같은 구조적인 사회변화를 맞이하고 있는 한국의 경우는 대중정
당모델이 적실성을 갖기가 힘들다고 보면서 원내정당모델의 적실성을 논하였다.
그러나 [표2-4]처럼, 대중정당모델을 지지하는 박찬표(2002)는 ‘원내정당화’, ‘중
앙당 축소’, ‘지구당 폐지’, ‘개방형경선제’ 등은 ‘포괄적 선거전문가정당’의 방향으로
흐르게 되고, 정당과 유권자간의 결속을 약화시키게 되어 결국, ‘정치의 탈정당화’와
‘정당의 응집력 약화’로 ‘책임정당정치’에 따른 ‘인민주권 실현’을 약화시킨다고 비판하
였다. 그리고 그는 그 대안으로 한국 정당개혁의 방향은 당연히 ‘포괄적 선거전문가정
당’이 아닌 ‘대중정당모델’이어야 한다고 제안한다. 이 같은 원내정당화의 흐름을 원내
정당모델론의 관점에서 보다는 ‘포괄적 선거전문가정당’의 관점으로 보고 있는 박찬표
(2002)는 포괄적 선거전문가정당은 대중정당모델과 비교해 보았을 때, “단순히 ‘정당
조직’에서 뿐만 아니라, 선거의 양상, 당과 대중의 관계, 당의 응집력과 당내부 권력구
조 등에서도 상당한 차이를 갖는다”고 지적하였다. 따라서 그는 “정당의 조직을 어떻
게 (운영)하느냐에 따라 ‘정부 내 정당’의 모습이 크게 달라지는 것”이라고 보면서, 정
당모델에 따른 구체적 개혁방안을 [표2-4]와 같이, 비교하였다. 다만 박찬표(2002)의
논지를 보면서 제기되는 궁금한 점은 다음과 같다. 즉, 정진민과 임성호가 제시하는
원내정당모델이 포괄정당과 선거전문가정당과의 분명한 차이성을 갖는 새로운 정당모
델임에도 불구하고, 박찬표는 자신의 글(2002)과 이것을 수정.보완한 다른 글(2007, 2
47)에서 여전히 원내정당모델을 ‘포괄적 선거전문가정당’과 같은 의미(즉, ‘포괄정당-
선거전문가정당-원내정당화’)로 전제해 놓고 논지를 전개하고 있다는 점이다. 이것은
그가 원내정당모델 그 자체를 부인하고 있는 것인지, 아니면 이것을 포괄적 선거전문
가정당과 동일한 개념으로 사용하고 있는 것인지, 개념사용의 엄격성에 있어서 다소
혼동된 측면을 보여준다. 이러한 점에서, 이것에 대한 분명한 개념정립의 필요성이 제
기된다. 이와 관련한 논의는 본 논문 제2장에서 후술한다.

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대중조직정당 포괄적 선거전문가정당
지구당
. 지구당은 정당기능 수행의 필수적 최소
단위조직: 기능은 강화, 경비는 절감
. 지구당 중심의 정당운영, 지구당의 자
율권보장, 정책개발 참여강화, 공직후
보선출권 부여
. 자발적 당원 확보, 당원의 당비납부 제
도화, 자원봉사자 확보
. 고비용 정치의 주범이므로 폐지, 대
신 의원 및 공직후보자의 개인사무실
(후원회, 연락사무소) 개설
. 선거조직으로 개편, 평시에는 민원사
항 접수하는 연락처로 축소
. 공천 등의 기능을 수행할 비상설 협
의체 설치
당원
. 정당법상의 당원자격 제한 완화하여 당
원 확충 촉진
. 당비 납부의 의무화, 실질적인 공천 참
여 등 ‘당원에 의한 정당운영’ 실현
. 당원에 기반한 정당보다 유권자 및
지지자에 기반한 정당으로 전환
. 당비 납부하는 자로 당원을 정예화
후보공천
. 국회의원후보: 지구당에서 당원의 직접
투표로 결정
. 대통령후보: 지구당에서 선출된 대의원
들이 전당대회에서 선출
. 공직후보 선출과정을 개방하여 당원
뿐 아니라 일반유권자도 참여하는 미
국식 예비선거제도 도입
당의 재정
. 당비와 후원금에 기초한 정당운영 지향
. 다수의 소액 기부 형식이 바람직
. 국고보조금은 최소화
. 당비보다는 후원금, 국고보조금에
의존하는 것이 세계적 추세
. 후원금 제도 활성화, 법인세 1% 정치
자금화, 국고보조금의 공정한 분배
중앙당
. 중앙당이 지구당을 통제.지시.명령하는
관계에서, 중앙당이 지구당의 발전을
지원.보조하는 관계로 개편
. 방대한 상설조직과 기구를 축소하여 운
영비와 인건비 축소
. 정책개발 및 홍보에 주력하는 자원봉
사자 중심의 조직으로 개편
. 중앙당과 시도지부 사무국은 비선거
기간에 최소한의 인원을 배치, 선거기
간에는 자원봉사자를 중심으로 운영
[표2-4] 정당모델에 따른 구체적 개혁방안 비교
*출처: 박찬표(2002), p. 152.
아울러 박찬표(2002: 161)는 정진민(2007)이 한국사회에서 대중정당모델이 적
실성이 없다고 주장하는 근거인 ‘후기산업사회의 도래’에 대해서도 다음과 같이 비
판한다.
“현재 한국의 시점에서 대중조직 정당은 비현실적 대안이라는 또 다른 주장은,
그 근거로서 한국 사회가 이미 후기산업사회로 진입하였음을 제시한다. 탈물질주
의 균열의 등장, 정치적 무관심층의 증가, 투표율 하락 등이 구체적 증거로 제시
된다. 그러나 한국 사회가 후기산업사회로 진입하였음을 인정하더라도, 서구와는
근본적 차이가 있다. 서구의 경우 복지국가를 거치면서 ‘물질주의적 갈등’이 이
완되었고 이것이 새로운 균열구조의 정치적 부상을 가져온 반면, 한국사회에서는

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여전히 산업사회의 균열이 해소되지 못한 채 남아있다. 한국사회의 특징인 비동
시성과 동시성, 또는 균열과 갈등의 중첩이 존재하는 것이다. 투표율 저하 현상,
역시 탈물질주의로 인한 정치적 무관심의 표현으로 해석되기는 어렵다. 정치적
무관심이나 기권은 이들이 정치에 무관심해서가 아니라, 이들이 관심을 가지는
이슈나 이들이 관련된 갈등을 정당이나 정치엘리트가 공적인 아젠다로 제시하지
않고 있기 때문에 나타난 현상이다”(박찬표, 2002: 162).
그러나 박찬표(2002)의 이 같은 비판에 대해, 정진민은 이것에 대해 직접적인 반
론을 하지는 않았지만, 이와 유사한 비판에 대해 정진민(1999)은 다음과 같이 반론
하였다.
“우리 정당의 발전과 관련하여 평자들은 한국 정당정치의 … 성격은 이념적
무차별성, 보수일변의 정당정치의 결과로 보아야 하기 때문에 탄력성보다는 오히
려 정책적 차별성 또는 이념적 정체성의 확립이 중요하며 산업사회의 정치균열
을 제도화하는 것을 정당발전으로 보는 것이 적절하다고 제안하고 있다. 하지만
여기에서 보다 중요한 문제는 우리의 경우 산업화에도 불구하고 대중정당 단계
로 발전하지 못한 채 이미 부분적으로 후기산업사회적인 환경변화에 직면하고
있다는 것이다. 이러한 상황에서 우리 정당이 서구의 정당처럼 정당간 정책적 차
별성을 갖기 위해서 산업사회의 대중정당 단계를 거쳐야만 하는지, 그리고 평자
도 인정하고 있는 것처럼 산업사회로의 진전이 계급균열에 의한 정당정치를 가
져오지 못했던 것이 우리의 현실인데 더욱이 후기산업사회적 특징이 나타나고
있는 현시점에서 대중정당의 건설이 과연 실현 가능한지 등에 대해서 의문을 제
기하며 졸저에서 언급하고 있는 이유들로 해서 많은 수의 당원을 갖는 방대한
규모의 이념적 대중정당 건설이 현실적으로 가능한 대안이라고 보기 어렵다고
생각한다”(정진민, 1999).
정당개혁의 방향으로 원내정당화를 지지하는 임성호(2003)는 “김용호, 정진민,
박찬표 등 원내정당 개념을 논의하는 학자들이 있지만, 그들은 원내정당, 포괄정당,
선거전문가정당, 정책정당 등을 동일한 맥락에서 교차적으로 사용하는 바, 아직 원
내정당화에 대한 통일된 개념이 정립되어 있지 않다”고 지적하였다. 그리고 그는 원
내정당화는 ‘조직으로서의 정당’(Parties as Organization)’을 약화시킴으로써, ‘정부

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내 정당’(Parties in Government)과 ‘유권자 속의 정당’(Parties in the Electorate)
간의 연계기능에 대한 비중을 높이는 것이라고 개념정의를 시도하였다.
그리고 임성호(2008c: 13)는 “원내정당모델은 의원과 유권자간의 보다 직접적 연계
와 평균적 일반대중을 정책으로써 만족시키고자 하는 의원들의 정치적 동기에서 추동
력을 찾으므로, 진성당원수나 조직을 그리 핵심적으로 보지 않고 대신 실용적.합리적
판단을 하는 유권자의 존재를 필요로 한다”고 보았다. 특히, 그는 “의원들의 연합체로
서 (원내)정당은 정당조직의 전체적 통일성, 획일성, 유연성, 일관성보다는 정책사안별
로 유권자에게 호소하고 상대 정당들과 협의할 수 있는 실용적 유연성과 신축성을 우
선시한다. 이러한 조건들을 지향할 때 ‘조직으로서의 정당’이 아닌 ‘네트워크로서의 정
당’이 구축될 수 있을 것”이라고 보았다.
또한 임성호(2003)는 원내정당화의 내용으로 “1)정당정치의 중심 장으로서 국회의
비중 증가, 2)정책결정 주체로서 의원들의 역할 증가, 3)의원들의 개인적 자율성 증가,
4)의원간의 민주적 의사결정기관으로서 의회총회의 비중 증가, 5)각 의원을 위해 일하
는 소수의 전문가와 자원봉사자로 구성된 개인적 정치기반의 존재, 6)의원과 유권자간
의 보다 직접적인 연계 구축, 7)평균적 일반대중에 호소하는 실용적 정책정당으로의 발
전”과 같은 요소들을 내포한다고 정리하였다.
아울러 대중정당모델로 정당개혁을 추진하는 것에 대해 임성호(1999: 7; 2003)는 다
음과 같이 비판하였다. 즉, 지구화(세계화), 후기산업화(탈물질주의), 탈냉전화(탈이념
화), 정보화로 표현되는 오늘날의 시대변동적인 상황은 산업화시대의 산물인 대중정당
모델의 적실성에 타격을 준다는 것이다. 다시 말해서, 산업구조 및 사회이익구조가 비
교적 고정적으로 안정되고 단순했던 산업사회에서는 대부분의 사람들이 회사, 노조, 이
익단체 등의 대조직에 속하기 때문에 공동체의식이나 집단의식이 제법 형성되어 대중
정당모델과 연계되어 비교적 잘 운영된다는 것이다. 그러나 직업구조가 작은 규모의
단위들로 매우 다양하게 쪼개지는 후기산업화사회에서는 인간들의 원자화와 파편화가
촉진되고, 유동성이 커진다. 원자화된 개인들은 자연히 사회적 소외감을 느끼고, 공동
의 사회문제에 깊은 관심을 기울이지 않고, 자기만의 이익에 몰두하게 된다. 그리하여
너무나도 다양하고 복잡한 상호양립 불가능한 이익들이 사회에 등장하게 되고, 사회의
이질성이 심해진다. 결국 이런 이유로 ‘이익표출과 이익집성’을 목표로 운영되었던 ‘대
중정당모델’로는 인간들의 원자화가 심화되고 사회이익의 파편화와 사회의 이질성 및
유동성(volatility)이 증가하는 후기산업사회에서는 ‘경직된 운영’으로 등장하기 때문에,
제대로 기능하기가 어려워진다는 것이다.

- 30 -
제 2 절 분석틀
1. 정당모델에 대한 개념정의
1)대중정당모델과 원내정당모델에 대한 정의
본 논문에서는 정당모델에 대한 개념정의를 하는 데 있어서, 세 가지 지점을 강조
하고자 한다. 첫째는 정당이 고정불변의 실체가 아니라 주변의 환경에 반응하면서 상
호작용하는 존재로 부각되기 위해서는 ‘정당의 기능’이 무엇보다 중요하게 이해될 필
요가 있다는 점이다. 따라서 현실형(realistic model)이 아닌 이상형(ideal type)으로
서의 대중정당모델과 원내정당모델에 대한 개념정의를 하기 위해서 먼저 키이(Key,
1964)가 정리한 일반적인 ‘정당기능’에 대한 세 수준(Parties as Organization,
Parties in the Electorate, Parties in Government)의 관점을 수용하여 [그림2-1]
과 같이 정당기능의 세 수준 모델로 재구성한다.
둘째는 대중정당모델에 대당되는 원내정당모델에 대한 개념이 한국적 상황에서
정립되는 과정에서 불가피하게 초래되었던 혼동을 최소화할 필요가 있다는 점을 강
조한다. 특히, 원내정당모델이 포괄정당과 선거전문가정당과 비교해 볼 때, 그 태동
된 배경과 강조되는 기능면에서, 분명한 차이가 있는 정당모델임에도 불구하고 박
찬표의 글(2000; 2007, 247)에서는 원내정당모델과 ‘포괄적선거전문가정당’을 유사
한 개념으로 연결시켜 사용하고 있다는 점에서 그 혼동이 크다. 따라서 본 논문에
서는 원내정당모델과 ‘포괄정당’ 및 ‘선거전문가정당’이 키이(Key, 1964)가 제안한
정당기능의 세 수준관점에서 볼 때, 어떠한 차이가 있는지를 검토한다.
셋째는 원내정당모델에 대한 정의를 하기 위해서는, 다음의 논의에 주목할 필요
가 있다. 키이(Key, 1964)가 강조하고 있는 일반적인 ‘정당기능에 대한 세 수준’에
대한 비중을 고려할 필요가 있다는 점이다. 즉, 정당의 ‘이익집성기능’의 약화로
대중정당모델이 쇠퇴하는 환경 속에서 정당이 살아남기 위해서는 ‘원내정당조
직’(legislative party)이 활성화될 필요가 있다는 논의 그리고 ‘조직으로서의 정
당’은 약화시키는 대신 ‘유권자 속의 정당’(Parties in the Electorate)이나 ‘정부
내 정당’(Parties in Government)의 기능을 강화시켜야 한다고 논의이다(Aldrich,
1995; Thies, 2002). 위에서 언급한 논의들을 종합하여 볼 때, [그림2-2]처럼 대
중정당모델과 [그림2-3]처럼 원내정당모델로 재구성할 수 있다.