민주노동당의 변화와 정당모델로서의 적절성 8

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[표4-27] 정파인식에 대한 민주노동당 당원 여론조사 결과33)
귀하께서는 당 운영의 혁신을 위해 다음 중 어떤 것이 가장 시급하다고 생각하십니까?
지도부 교체 등 중앙당의 인적 쇄신 -- 17.8%
정파갈등을 해소할 수 있는 근본대책 마련 -- 42.7%
지도부가 안정적인 집행을 할 수 있는 구조 확립 -- 21.7%
의원단·지도부에 대한 당원 평가 시스템 마련 -- 12.5%
모름 / 무응답 -- 5.2%
* 출처: 민주노동당 주간 진보정치, 2007, 『17대 대선평가 및 18대 총선전망을 위한
민주노동당 당원 여론조사(12.27)』.
특히, [표4-27]처럼, 민주노동당의 혁신을 위해 가장 시급한 과제가 무엇인가를
묻는 여론조사에서, 당원들의 42.7%가 ‘정파갈등을 해소할 수 있는 근본적 대책마
련’으로 답변하였다. 이러한 응답결과는 당내 정파의 존재와 역할에 대한 당원들의
부정적인 인식변화를 반영해주고 있다. 그동안 대중정당모델에 있어서 대중들을 이
념적으로 조직하고 동원하며, 원내의원들을 당에 복속하도록 통제하는 핵심적인 행
위자가 정파였다는 점에서, 이 같은 정파에 대한 부정적 인식은 대중정당모델의 약
화를 보여준다고 할 수 있다.
3. 제1절 요약
제4장 제1절에서는, 제2장에서 언급한 민주노동당 성격변화 분석을 위한 설명
지표를 가지고, 민주노동당에 있어서 2005년 10월 26일 울산북구 재선거 이후시
기에 주요 나타났던 대중정당모델의 핵심적 기능인 ‘조직으로서의 정당’의 약화현
상을 관찰하였다.
민주노동당은 2004년 17대 총선에서 10명의 국회의원이 원내진출하고, 당 지지
율이 최고 18%에 육박하는 등 최고의 전성기를 누렸다. 그러나 원내진출 1년 만에
33) 본 조사는 2007년 12월 26일 조사기관으로 사회동향연구소, 디오피니언이 진행했으며, 표집대상
은 민주노동당 당원 700명으로, 지역별 당권자 구성 비율에 따른 비례할당추출(Proportional
Quota Sampling) 방식이다. 신뢰수준은 95%±3.7%P이다.

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민주노총의 조직적 지지기반이 강한 지역인, 2005년 울산북구 재선거에서의 패배,
2007년 17대 대선 패배, 2008년 18대 총선에서 5석 획득, 만성적인 당 지지율 하
락에 따른 당 위기사태 등을 맞이하였다. 이렇듯이, 민주노동당의 당세는 2004년
17대 총선을 최고 정점으로 하여 전반적인 하락세를 보여주었다. 이 같은 민주노동
당 당세의 하락은 당 내부차원에서 좀 더 세밀하게 접근해 볼 때, 대중정당모델로
서 민주노동당이 가지고 있는 ‘조직으로서의 정당’기능의 약화, 즉 당의 조직기반과
이념.정파기반의 약화를 의미한다.
구체적인 사례를 들어보면, 다음과 같다. 먼저 당의 조직기반의 약화에 대해서는
우선 진성당원제의 약화를 보여준다. 진성당원제의 약화를 보여주는 핵심적인 데이
터로써는 당비납부 의무이행 진성당원수의 비율인데, 이 비율이 2005년 100%를
최고 정점으로 하여 2007년 55.6%까지 하락하였다. 그리고 민주노동당 당원증가율도
2001년 21%로 최고 정점에서 2007년 1.21%로 하락하였다. 또한 당원 중에서 민주
노총조합원이 차지하는 비율은 2000년 48.81%로 최고 정점에서 2006년 41.72%로
하락하였으며, 민주노총 조합원의 당원가입비율은 2004년 66.17%로 최고 정점에
서 2006년 6월 현재 4.56%로 급락하였다. 당원들의 당직자와 공직자를 선출하는
투표참여율도 50% 내외의 저조한 하락세와 정체를 면치 못하고 있다. 또한 민주노
동당 당원의 탈당율은 2004년 11.7%로 시작하여 2007년 44.2%로 큰 폭의 증가세
를 보여주고 있다. 그리고 무엇보다도 민주노동당에 대한 민주노총의 배타적 지지
에 대한 조합원들의 부정적인 견해가 증가하고 있다는 점이다. 아울러 민주노동당
의 친민주노총적 대변활동에 대해 ‘노조에 치우친 활동’ 또는 ‘노조 등 일부 국민의
이해만 대변하는 활동’이라는 점에서, 부정적인 견해가 증가하고 있다는 점이다.
다음으로 당의 이념기반의 약화사례에 대한 가장 대표적인 것은, 심상정 비상대
책위원회가 2008년 2월 3일 임시당대회를 앞두고 당 개혁의 구체적인 방향으로 내
놓은 ‘제2창당 추진 방향: 생활 속의 푸른 진보노선’이었다. 이것은 관념적인 ‘이즘’
이나 ‘주의’중심에서 벗어나 ‘생활 속의 진보’를 구현하고, 노동과 배치되었던 환경
과 생태에 대한 관심을 포함하여 진보의 다양성과 재구성을 전면화하자는 측면에
서, 그동안 민주노동당을 지배해온 이념의 약화사례에 해당한다.
다음으로 당의 정파기반의 약화에 대한 가장 극명한 사례는 17대 대선 후보선출
과정에서 보여준 정파들의 ‘자유투표’방침 및 ‘정파해산’이다. 즉, 2004년 17대 총
선에서 주요 정파들은 자신의 지지후보를 정하고, 그를 당선시키기 위해 투표방침

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으로 ‘정파투표’를 동원하였다. 그러나 2007년 17대 대선후보를 결정하는데 있어서
대다수 정파들은 ‘자유투표’를 행사했다. 이것이 의미하는 바는 다음과 같다. 대중정
당모델에 있어서 정파가 중요한 행위자이고, 특히, 그 주요한 역할이 후보자를 선출
하는 선거시기에는 단일하고 집단적인 정파투표를 통해 영향력을 행사하는 것이다.
그런데, 그러한 정파가 ‘정파투표’를 포기한다는 것은 사실상 정파의 존재를 스스로
포기하는 행위와 다름없다는 점에서 전형적인 정파 영향력의 약화라고 볼 수 있다.
결국 이러한 정파들의 영향력 약화는 17대 대선 전후과정에서 정파들의 자진해산
으로 이어졌다. 민주노동당에서 보여준 이 같은 조직과 이념 및 정파의 약화는 대
중정당모델에서 강조하고 있는 ‘조직으로서의 정당’의 약화를 보여주고 있다.
제 2 절 원내정당화 촉진
제4장 제2절에서는, 제2장에서 언급한 민주노동당 성격변화 분석을 위한 설명지
표를 가지고, 민주노동당이 2005년 10월 26일 울산북구 재선거 이후 시기 속에서
대중정당모델의 핵심적 기능인 ‘조직으로서의 정당’이 약화되면서, 이것의 반작용으
로 촉진된 원내정당화의 구체적인 사례를 살펴보고자 한다. 특히, 원내정당화를 억
제한 관례제도의 폐지의 측면에서, 그리고 의원과 의원단총회의 영향력 확대의 측
면에서, 아울러 유권자에 대한 반응성 촉진측면에서 접근한다. 유권자에 대한 반응
성 측면은 다음과 같은 이론적 추론에 근거하고 있다. 즉, 원내정당화가 촉진되면
될수록 유권자와의 연계가능성이 높아질 가능성이 있다는 점이다. 아울러 원내정당
화가 실효를 가지기 위해서는 정당의 정책결정이나 후보선출 등 중요한 의사결정과
정에 있어 유권자의 반응성을 가급적 반영하고자 함에 따라 개방적인 정당구조가
시대적 흐름으로 등장한다고 보기 때문이다.
1. 원내정당화를 억제한 관련제도의 폐지: 공직-당직겸직 금지제도의 폐지
1)공직-당직겸직 금지제도의 폐지 의미

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[표4-28]에서 알 수 있듯이, 공직-당직의 겸직금지제도는 2004년 17대 총선직
전에 도입한 이후 2007년 2월 10일 중앙위원회에서 폐지된 제도이다. 폐지되기 전
까지 민주노동당이 왜 이 제도를 당 규약으로 서둘러 제정하여 강고하게 유지하려
고 했을까? 이것에 대한 이유는 다음의 논의에서 명확히 드러난다.
“1)당의 원내정당(의회주의)화를 막아내고, 원외의 당 조직과 평당원들이 굳건하게
당의 중심을 유지하기 위한 제도적 장치이다. 2)당 지역조직과 현장에서 성장하고
검증된 당 일꾼들을 정치지도자로 육성할 수 있는 제도적 환경을 제공한다. 3)대
중투쟁과 사회운동 흐름을 당의 정치 활동과 적극적으로 소통시키고 연계할 수 있
는 조직구조라는 점이 바로 그것이다”(민주노동당 당직제도개선보고서, 2006: 7).
공직-당직겸직 금지제도의 도입취지를 한마디로 요약하자면, 원내진출이후 발생
할 수 있는 원내정당화를 막고, 이념정당과 계급정당의 정체성에 입각한 대중정당
노선을 유지하기 위한 목적으로 이해할 수 있다. 이 제도는 [표4-28]처럼, 처음부
터 단번에 폐지된 것이 아니다. 한 차례 폐지안이 상정되었지만 부결된 후 폐지되
었다. 즉, 제도 도입이후 1년 후인, 2005년 치열한 당내 논쟁과 논란34)끝에 공직-
당직겸직 금지제도 폐지안이 2005년 10월 7일 중앙위원회에서 상정되었으나, 재석
수의 과반수 미달로 부결된 것에서도 드러나듯이, 원내정당화를 억제하고자 했던
민주노동당에게서 이 제도의 유지는 절대적이었다.
34) “*반대 토론 (김광수 중앙위원) : 당직 공직 겸직 금지 제도의 한계에 대해 여러 가지 지적이 있
는 것으로 안다. 그러나 이 제도는 우리가 지난 1년간 오랜 토론 끝에 제정한 규정이니 만큼, 최소
한 국회의원 임기만큼의 기간을 통해 충분히 검증하고 제대로 시행해야 한다고 본다. 이 제도는
당의 원내정당화를 막고 대중운동, 사회운동과 결합하는 대단히 훌륭한 제도라고 본다. 민주노동당
의원 10명은 민주노동당의 얼굴이다. 만약 의원이 중앙 당직을 겸할 경우, 양쪽 모두 실패할 가능
성도 있다. 당직 공직 겸직 금지 제도는 현재 우리에게 필요한 제도이고, 오류가 있으면 교정해나
갈 필요가 있는 제도라고 생각한다.
*찬성 토론 (김성진 중앙위원/인천시당 의원장) : 나 역시 우리 민주노동당이 의회주의로 매몰
되고 원내정당화 되어서는 안된다고 생각한다. 그러나 아이러니컬하게도 공직 당직 겸직 금지
제도가 민주노동당을 의회주의로 만들고 있다. 당직 공직 겸직 금지 제도는 국회의원의 역할을
오히려 축소하고 있으며, 검증된 우리 당의 대중적 지도자들을 의회로만 몰아넣고 있는 결과를
낳고 있다. 따라서 당직 공직 겸직 금지 제도는 폐지돼야 한다”(5차 중앙위원회 결과 브리핑,
2005년 10월 9일).

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[표4-28] 민주노동당 공직-당직 겸직의 금지제도 변천과정
시기 2004년 17대 총선전 2005년 중앙위원회(10.7) 2007년 중앙위원회(2.3)
공직-당직겸직금
지제도 존폐 여부
공직-당직겸직금지제도 설치
공직-당직겸직금지제도
폐지안 부결
(재석 283명 중 찬성 125명으로
과반수 미달)
공직-당직겸직금지제도
폐지안 통과
(재석 302명 중 201명의 찬성으
로 가결 )
내 용
당규 제24호 국회의원단의
운영과 지원에 관한규정 3항
: 모든 국회의원은 의원단
대표를 제외한 선출직 당직
을 맡을 수 없다.
당규 제24호 국회의원단의 운영과
지원에 관한규정 3항 삭제
당규 제24호 국회의원단의 운영
과 지원에 관한규정 3항 삭제
또한 2007년 2월 3일 중앙위원회에서도 이 제도의 폐지안이 상정되었을 때, 이
것에 대한 반대여론이 매우 많았던 게 사실이다. 하지만 이 같은 제도는 결국 2007
년 17대 대선을 앞둔 중앙위원회에서 번복되어, 마침내 폐지되었다.
조금 다른 맥락에서, 원내정당론자인 정진민(2008: 262)은 원내정당화를 위해,
‘3김씨’를 중심으로 하는 정치머신하에서 국회보직보다 원외당직을 더 선호하는 풍
토를 개선하고자 “보다 장기적으로는 원외대표를 포함한 원외당직을 의원들이 겸직
하는 것을 금지할 필요가 있다”고 제안한다.
하지만 민주노동당에 도입된 ‘공직-당직겸직 금지제도’는 정진민이 제안하는 맥
락과 정반대이다. 즉, 정진민의 경우, 의원들이 당직을 겸직하는 것을 금지하고자
하는 주요 이유는 의원들의 독자적인 자율성과 정책능력 제고를 위한 목적이지만,
민주노동당의 경우는 의원들의 원내 영향력이 원외정당조직으로 확대되는 것을 방
지하고자 하는 목적이다. 따라서 정진민은 의원들이 당직을 겸직하는 것을 금지해
야 원내정당화가 촉진되지만, 민주노동당의 경우엔 반대로 ‘공직-당직겸직 금지제
도’가 폐지되어야 원내정당화가 촉진된다. 즉, 민주노동에서 공직-당직겸직 금지제
도가 폐지되었다는 것은 원내정당조직의 영향력이 원외정당조직으로 확대될 수 있
는 가능성을 열어 놓았다고 인식해야 할 것이다.
결론적으로, 이 같은 공직-당직겸직 금지제도의 폐지는 민주노동당의 원내정당
화를 촉진시키는 결정적인 제도변화사례에 해당한다는 점에서, 그것이 상징하는
의미는 매우 크다. 따라서 이 같은 공직-당직겸직 금지제도의 폐지가 대중정당모
델을 추구하고 있는 민주노동당에서 얼마나 사활적인 제도였는가를 역으로 이해

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할 필요가 있다. 제도 폐지에 대한 찬반논쟁을 통해서 살펴보면, 충분히 상상할
수 있을 것이다.
2)2007년 중앙위원회에서 제도 폐지에 대한 찬반논쟁
홍승하 민주노동당 제도개선위원장(최고위원)은 “원내진출 이후 거대한 소수 전
략이라는 중요한 원칙으로 공직-당직겸직 금지제도를 시행해왔으나, 그 직후부터
원내외를 아우르지 못하는 지도부의 취약성 문제가 지속적으로 제기되어 왔다”고
지적하였다. 그리고 “원내외 이원화 문제가 지속적으로 제기되는 과정에서 현 지도
집행체계를 보완하려는 노력도 있었지만 원내외에서 발생하는 사안들에 대해 최고
위원회가 속도 있게 당의 방침을 만들고 주도하는데 한계가 있었다”면서 ‘공직-당
직겸직 금지제도 폐지안’의 배경을 설명했다.
이어서 김선동 사무총장은 “(폐지하더라도) 겸직금지제도의 긍정적 문제의식을
살린다는 것은 대중투쟁을 소홀히 다루는 의회주의 경도에 대한 당원들의 문제의식
들을 향후 당의 운영과 구조 속에서 살려가야 한다는 취지”라고 덧붙였다. 이어서
찬반토론이 펼쳐졌는데, 먼저, 공직-당직 겸직금지안 폐지에 찬성 발언을 한 김문
영 중앙위원은 “갓 시행된 제도가 매 해마다 중앙위에 올라오는 게 해프닝이 아닌
가? 로 말씀하시는데, 오히려 왜 매년 올라와 논란이 되는가에 대한 숙고가 필요하
다”며 “지난 총선 이후 국민적 기대가 매우 높았지만 이런 상황을 고려하지 않은
상태에서 조급하게 집행된 공직-당직 분리제는 원내외 분리, 미디어로부터 외면,
당 지지율 급락 상황을 낳았다고 판단한다”고 말했다.
김 중앙위원은 “지난 2년 반 동안 공직-당직분리제도는 제도의 장점을 하나도
살리지 못했다”며 “지도부의 대중성을 강화하고 당의 현안을 보다 신속하고 책임
있게 시행되어야 한다. 제도는 원칙이 아니라 그릇이다. 그것이 당의 현실에 맞지
않는 조급한 제도라면 바꿔야 한다”고 말했다. 그러나 김형탁 중앙위원은 “이 제
도가 갖고 있는 긍정적 문제의식을 어떻게 살릴 것인가에 대한 구체적인 방안들이
전혀 제시되지 않았다”며 “이 제도를 시행하는데 나타난 불편함과 아쉬움이 제도
의 취지와 문제의식을 뒤바꿀만한 것인지 의문”이라고 반박했다. 또한 “이 제도의
핵심 문제의식은 의회주의 방어”라며 “최고지도부가 현 조건에서 무능함을 고백하

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는 것은 좋지만 그것이 제도를 바꾸는 것으로 치환될 수 있다고 생각하지 않는다”
고 말했다.
전현정 중앙위원도 “제도의 처음 도입 취지를 새겨봐야 한다”며 “원내중심 정당
으로 갈 것인가, 대중투쟁 중심으로 갈 것인가에서 의원단을 견제하고 대중투쟁에
복무할 수 있도록 해야 한다”고 의견을 보탰다. 이에 대해 손석형 중앙위원은 “현
실을 직시하고 여론을 중시해야 한다”며 “민주적이고 개방적인 시스템이야 말로 대
중성이 살아날 수 있는 방도”라고 당직-공직 겸직금지 폐지안에 찬성 의견을 밝혔
다. 김진석 중앙위원도 “당이라는 이미지도 있지만 당 대표나 지도부의 이미지로
당을 이해하는 경우도 많다”며 “의회주의는 원천적으로 의원들을 당 지도부 구성에
서 배제함으로써 막는 것이 아니라 원내외 아우르는 확고한 리더십 구축을 해야 의
회주의를 막아낼 수 있는 것”이라고 덧붙였다.
장태수 중앙위원은 “현재 당이 처하고 있는 어려움에 대한 근본적인 평가와 해
석과 대안 찾기 노력들이 제도 하나의 문제로 치환되어 버리는 것 아닌가 하는 걱
정이 있다”며 “이 제도에 대한 평가가 전당적으로 확인되지 않은 상황에서 중앙위
결정은 당의 위기를 제대로 돌파하는데 장애가 될 수도 있다”고 말했다. 이용길 중
앙위원은 “이 제도가 모든 문제의 주범인 것처럼 치부하는 것은 이해할 수 없다”며
“권영길 의원단 대표가 당 비대위원장을 하기도 했던 것처럼 현재 제도는 대단히
지혜로운 제도”라고 말했다(진보정치, 2007/02/13).
2. 의원 및 의원단총회의 영향력 확대 사례
1)의원들의 보좌관 임면권한 확보
[표4-29] 민주노동당 보좌관 임면권한 변천과정
시기 2007년 중앙위원회 전 2007년 중앙위원회
보좌관
임면권 소재
당 대표 국회의원
내 용
당규 18호 국회의원단의 운영과 지원
에 관한 규정 3항:
각 의원실에 소속될 유급상근직원은
대표가 임면한다.
당규 18호 국회의원단의 운영과 지원
에 관한 규정 11조:
국회의원 보좌직원은 해당 국회의원이
임면한다.

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2007년 민주노동당 중앙위원회는 공직-당직겸직 금지제도를 폐지시킴으로써, 원
내 의원들이 당 지도부(당대표 포함)가 될 수 있도록 하였다. 그리고 [표4-29]처
럼, 동 중앙위원회는 그동안 의원실 보좌관의 임면권한을 당 대표에게 귀속시켰던
것을 폐지하고, 각 원내의원들에게 이양하도록 하는 당규개정안을 통과시켰다. 이러
한 제도개선조치의 결과로, 원내 의원들은 중앙당으로부터 통제와 견제로부터 벗어
나 의원들의 독립성과 정책적 자율성을 어느 정도 확보할 수 있었다.
2)의원들의 독자 입법발의권 확보
2004년 민주노동당이 원내진출 당시 열린우리당과 한나라당 모두는 입법에 관한
프로세스를 당헌.당규로 명시해 운용하고 있었다. 두 당의 입법 프로세스는 크게 두
가지로 나뉜다. 하나는 당론에 따른 입법이고 또 하나는 개별의원입법이다35). 하지만
민주노동당은 2008년 6월 현재까지 입법 프로세스에 대한 당규가 없다. 그 이유는
다음과 같다. 2004년 8월경부터 10월경에 원내의원들의 정책적 내용과 법안들을 통
제해야 할 위치에 있었던 민주노동당 정책위원회는 당내 입법발의시스템에 대한 당규
제정을 위한 사전논의를 위해 ‘법률안의 작성과 의결 절차에 관한 안’을 마련하였다.
35) 우선 열린우리당과 한나라당 양당 모두 당헌으로 의원총회의 권한을 보장해 당론 입법 절차를 명
문화하고 있다. “의원총회는 당의 입법 및 입법에 필요한 정책결정의 최고의결기구이다”(열린우리
당 당헌 제47조 1항). “당의 입법활동에 필요한 주요정책과 국회에 제출되는 법안과 의안의 심의.
의결”(열린우리당 당헌 제48조 의원총회의 권한 2항). “국가주요정책 및 주요법안의 심의”(한나라
당 당헌 제65조 의원총회의 기능 4항). “국회제출 법안 및 의원 중 주요쟁점사안의 심의.의결”(한
나라당 당헌 제65조 의원총회의 기능 5항). 양당은 이처럼 당헌을 근거로 정책의총제도를 마련
‘당론입법’을 추진하고 있다.
다음으로, 개별의원입법안의 경우에도 양당은 당규 규정으로 시스템을 구축하고 있다. 열린우리당 당
규 <중앙조직규정> 41조 법안심사위원회는 다음과 같이 규정하고 있다. “법안을 작성해 의원서명
을 받기 전 정책위원회에 통보하여 사전에 협의하는 ‘사전협의제’.” 이는 당론과 무관한 개별의원
입법이 당론으로 발표되는 것을 사전에 차단하기 위한 것이다. “(타당 의원의) 서명 요청을 받은
의원은 정책위 검토 결과를 참조하여 법안에 서명.” 이 역시 당력 분산을 막기 위한 것이고, 이 과
정에서 원내대표실 및 해당 상임위와 조율은 필수적이다.
한나라당 또한 당규 <의원입법절차규정>을 두고 있다. “입법을 추진하고자 하는 의원은 별지서식에
따라 법률안을 작성하여 정책위원회에 제출하여야 한다”(2조). “정책위의장은 국회 제출 필요성이
있다고 판단되는 법률안 중 당론수렴 필요성이 있다고 판단되는 법률안은 상임운영위원회와 운영
위원회에 상정하여 의결을 구하고, 필요한 경우 의원총회를 개최하여 당해 법률안을 심의할 수 있
다. 다만 국회 제출 필요성은 있으나 당론수렴 필요성이 없다고 판단되는 법률안은 개별의원입법
으로 발의의원이 국회에 제출토록 한다”(5조 3항).

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이 ‘안’(민주노동당 정책위원회, 2004)은 “법률의 제·개·폐에 관한 당의 입장이 활
발히 개진되고 있으나, 당론 결정에 있어 명시적인 과정과 규정 없이 (의원들)임의적
으로 이뤄지고 있다”고 지적하면서 “조만간 심각한 분쟁이 초래될 수 있음으로 당론
결정 과정을 규범화 하자”고 제안하고 있다. 이 안은 △법안의 필요성 제기 △접수
및 검토 과정 △법안 작성팀의 구성 및 운영 △의견 수렴 과정 △의결 및 국회에서
의 수정 등을 적시하고 있다. 정책위원회 안의 핵심은 “정책위의장이 법률안의 중요
도 등을 판단해 적정 의결기구 또는 최고위원회에 상정, 의결을 거쳐 당론으로 확정
하자”는 것을 제안했다. 그러나 결국 이 안은 2004년 10월 중순경, 각 의원실의 수
석보좌관들이 모이는 ‘의정대책회의’와 ‘의원단총회’에서 ‘법안 발의는 원내활동인 만
큼 원내에서 관할할 일’로 ‘법안 발의는 원내에서 결정할 것’이라는 강력한 저항과
반대에 부딪쳐 당내논란 끝에 결국 ‘입법 프로세스안’이 자동 폐기되었다.
[표4-30] 법률안 작성 권한의 변화
연도 2004년 11월 이전 2004년 11월 이후
변화내용
일원화:
*당 정책위원회+당 최고위원회
이원화:
*당 정책위원회+당 최고위원회
*개별의원+당 의원단총회
결국 [표4-30]처럼, 원내의원들의 정책적 내용과 법안들을 단일하게 일원적으로
당규의 제정을 통해 통제하려고 했던 민주노동당 정책위원회의 시도가 실패하게 되
었다. 이로써, 자연스럽게 2004년 11월 이후 부터 개별의원들과 보좌관들은 민주노
동당 정책위원회의 간섭과 통제를 벗어나 의원단총회를 통해 독자적인 입법발의권
을 가질 수 있게 되었다.
다시 말해서 이 같은 의원들의 입법발의권 확보과정은 ‘의원개별입법’과 ‘당론입
법’이라는 두 가지 절차를 가지고 있는 열린우리당과 한나라당과 다르게 민주노동
당의 당헌.당규로 제도화시키는 것으로 나아가지 못하도록 강제하였다. 왜냐하면,
입법발의 절차를 당헌.당규로 만들자고 했을 경우엔 민주노동당 정책위가 제안한
안처럼 대중정당모델을 추구하는 당의 성격상 ‘의원개별입법’보다는 ‘당론입법’이 강
제됨으로써, 확보된 의원들의 자율성이 다시 침해받을 가능성이 있었기 때문이다.
결국 의원들이 독자적인 ‘입법발의권’을 확보하게 됨으로써, 당의 입법방식은 자

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연스럽게 중앙당 정책위원회-최고위원회를 중심으로 추진되었던 ‘당론입법’절차
와 더불어 ‘의원개별입법’이라는 또 하나의 방식이 추가되어 이원화되었다. 즉,
민주노동당의 입법절차방식이 중앙당 지도부를 중심으로 하는 ‘일원화’방식에서
개별의원들의 자율성이 발현되는 ‘의원개별입법’이 추가됨으로써 ‘이원화’로 변화
할 수 있게 되었다.
결론적으로 민주노동당에 있어서, 이 같은 입법절차 방식의 변화는 두 가지 의미
를 주고 있다. 첫째는 의원들의 입법발의권 확보는 원외 중앙당조직으로부터 원내
의원들의 자율성이 확보되었다는 점에서 민주노동당 원내정당화의 중요한 사례라는
점이다. 둘째는 ‘당론입법’이 아니더라도 ‘의원개별입법’이 가능해졌다는 점에서 유
권자들의 다양한 요구가 있을 시 이것에 대해 중앙당의 눈치를 보지 않고, 즉각적
으로 반응할 수 있는 가능성이 커졌다는 점이다. 즉, 의원들 중심의 원내정당조직이
유권자들의 다양한 요구와 연계될 가능성이 커짐으로써, 원내정당모델이 효과적으
로 작동될 가능성이 커졌다는 점이다.
3)의원단총회 산하로 의원지원조직(의정지원단) 이전
민주노동당은 2004년 원내진출을 앞두고, 원내정당화를 억제하기 위한 작동장치
의 하나로 원내국회의원이 생길 경우를 대비하여, ‘의정지원단’을 설계하였다. 이것
은 당시 열린우리당과 한나라당에 존재해왔던 원내대표의 산하의 ‘행정실’과 대비되
는 개념이었다. 즉, 원내 의원들의 정책적 내용과 법안 등을 원외 중앙당 중심으로
통제하고 이끌기 위한 기구로 작동하도록 설계되었다. 따라서 그 의정지원단의 소
속은 원내인 의원단총회가 아닌 원외 중앙당 정책위원회 산하로 배속될 수 있었다.
하지만 [표4-31]과 [표4-32]처럼, 결국 중앙당 정책위원회에 산하에 있었던 의
정지원단은 2006년 8월 20일 5차 중앙위원회에서 ‘국회의원단 운영과 지원에 관한
규정 개정안’이 통과됨에 따라서 원내정당조직인 의원단총회 산하로 이전하게 되었
다. 그리고 그 기능과 체계도 통제조직에서 원내 의원단총회를 지원하기 위한 실질
적인 실무조직으로 변신하였다. 이 같은 의정지원단의 소속과 체계의 변화는 원내
의원단총회의 독자적인 자율성과 함께 원내 의원들의 정책능력을 제고시키는 제도
적인 조건으로 작용하였다는 점에서, 민주노동당의 원내정당화를 설명해주는 사례라

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당규 제18호
(2006년 5차 중앙위: 8.20 이전)
당규 제18호
(2006년 5차 중앙위: 8.20 이후)
제3조 (의원단 대표 등)
③ 의원단대표의 활동을 실무적으로 보좌
하기 위해 비서실을 둔다.
제3장 의정지원단
제5조 (지위와 구성)
① 의원단의 활동을 지원하기 위해 정책위
원회 산하에 의정지원단을 둔다.
② 의정지원단의 세부 직제는 당규 20호
중앙당직제 규정에 따른다.
③ 의정지원단의 세부 직제는 최고위원회
에서 정한다.
제3조 (의원단 대표 등)
③ 삭제
제3장 의정지원단
제5조 (지위와 기능)
① 의원단의 활동을 지원하기 위해 의원단
총회 산하에 의정지원단을 둔다.
② 의정지원단은 다음의 기능을 수행한다.
1. 의원총회의 실무지원
2. 국회운영 대책에 관한 기본계획업무의
수립
3. 본회의 및 상임위원회, 특별위원회 회
의활동 지원
4. 원내 관련 주요행사 계획 수립
5. 국회 의사일정 등 진행에 관한 업무
6. 의안심의에 관한 실무 업무 지원
7. 기타 원내, 외 활동 지원
고 할 수 있다. 의정지원단의 소속이 변경됨에 따라 그 기능에도 변화가 왔다. 대표
적인 기능상의 변화는 정책위원회의 입장을 전달했던 ‘의정정책실’이 폐지되고, 원내
중심의 ‘정책전문위원제도’가 신설된 점이다. 이것은 민주노동당 원내정당조직이 유권
자들의 다양한 선호에 민감하게 반응하고, 정책적인 반응성을 높이기 위한 목적이다.
[표4-31] 민주노동당 의정지원단의 소속 변화
17대 총선 전
(2004년~2006년 8월 20일 이전 )
17대 대선전
(2006년 8월 20일 이후)
변경내용
정책위원회 산하
- 의정지원단장/의정기획실/
의정정책실/행정실
의원단총회 산하
- 의정지원단장/의정기획실/행정지원설/
원내공보실/정책전문위원(의정정책실 폐지)
변경의 의미
원내정책을 지원하는 의정지원조
직을 중앙당 정책위원회가 담당자
인사제청권과 정책의 통제 및 조정
중앙당 정책위원회 통제로부터 독립하여
원내조직인 의원단총회 산하의 조직으로
이전. 상임위원회 정책지원을 위해 독립
적인 원내 정책전문위원을 둠.
[표4-32] 국회의원단 운영과 지원에 관한 당규 변화

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제6조 (기능) 의정지원단은 다음의 기능을
수행한다.
1. 의원총회의 실무지원
2. 국회운영 대책에 관한 기본계획업무의
수립
3. 본회의 및 상임위원회, 특별위원회 회
의활동 지원
4. 원내 관련 주요행사 계획 수립
5. 국회 의사일정 등 진행에 관한 업무
6. 의안심의에 관한 업무
7. 기타 원내, 외 활동에 관한 연구 및 지원
제6조(구성)
① 의정지원단은 다음 각 호와 같이 구성
하며, 각 실에는 실장 1인 및 국장 이하의
유급상근직원 약간명을 두며, 의정지원단장
을 보좌하기 위하여 부단장을 둘 수 있고,
상임위 정책지원을 위해 원내 정책전문위
원을 둘 수 있다.
1. 의정기획실
2. 원내공보실
3. 행정지원실
4. 원내대표비서실
② 의정기획실은 다음의 업무를 담당한다.
1. 의원단 대표 등의 정무활동 지원
2. 의원단 의정활동의 기획 및 조정
3. 원내 활동에 관한 의안 및 입법 발의
안 등의 기획.조정
4. 의원단 공동사업의 기획
5. 원내정세 및 현안 분석과 대응 기획
③ 원내공보실은 다음의 업무를 담당한다.
1. 의원단 공보 활동 총괄 및 실무지원
2. 의원 대표단의 공보활동 실무지원
④ 행정지원실은 다음의 업무를 담당한다.
1. 의원단 일정 및 운영에 필요한 행정지원
2. 의원단 총회 자료 준비
3. 국회 의사일정에 관한 업무
4. 의정지원단 운영에 필요한 재정의 관리
⑤ 원내대표비서실은 원내대표의 비서업무
및 원내대표로부터 지시받은 업무를 수행
한다.
⑥ 의정지원단장은 의정활동의 원활한 수
행을 위하여 의정지원단의 각 실장과 각
의원실별 보좌관 등으로 구성되는 ‘의정대
책회의’를 소집할 수 있다.
⑦ 의정지원단장 및 해당 업무를 담당하는
실.국장은 당의 원내외 정책수립 및 조정의
원활한 수행을 위하여 정책위원회의 ‘정책
위회의’, ‘정책기획회의’, ‘정책위 실국장회
의’ 등 유관회의에 참여한다.
⑧ 의정지원단장 및 해당 업무를 담당하는
실장.국장은 당의 원내외 사업의 기획 및
조정의 원활한 수행을 위하여 당의 ‘기획조
정회의’ 등 유관회의에 참여한다.

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4)의원단총회의 당 대표성 강화
민주노동당은 의원들의 영향력이 커지는 원내정당화를 억제하는 가운데, 당원의
영향력을 강조하는 대중정당모델을 추구해왔다. 따라서 당의 최고 집행기관은 원내
정당조직인 ‘의원단총회’가 아니라 ‘최고위원회’이고, 이 최고위원회는 [표4-33]처
럼, 당의 중요한 의사결정에 관한 최고의 권한을 가지고 있다. 그리고 최고위원회는
대표, 사무총장, 정책위의장, 의원단대표, 노동부문 등 당원직선으로 선출한 9인의
최고위원을 포함하여 총 13인으로 구성된다.
[표4-33] 민주노동당 최고위원회와 의원단 총회에 관한 당헌 규정
당 최고위원회 (당헌 23, 25조) 의원단 총회(당헌 36조)
제23조 (지위와 구성)
① 최고위원회는 당의 최고집행기관이다.
(생략)
제24조 (권한)
① 최고위원회는 다음의 권한을 가진다.
1. 당대회 및 중앙위원회 의결사항 집행
2. 일상적인 당 사업과 정책의 의결, 집행
3. 중앙위원회에 제출할 안건의 심의, 의결
4. 중앙위원회가 위임한 안건의 심의, 의결
5. 특별위원회의 설치 및 페지
6. 기타 당헌.당규에 규정된 권한
② 대표는 최고위원과 광역시도위원장이 참
여하는 확대간부회의를 월 1회 소집하여 당
사업에 대한 의견수렴과 집행을 점검한다.
단, 광역시도위원장 1/3의 소집요구가 있으
면 확대간부회의를 즉시 소집해야 한다.
(2006.7.23 임시당대회 개정)
제5장 중앙위원회 직속기관
제36조 (의원단 총회)
① 당 소속 국회의원으로 의원단 총회를 구
성한다.
② 의원단 총회는 중앙위원회의 방침에 따
라 원내활동 계획을 수립하고 집행한다.
③ 의원단 총회를 통해 의원단 대표를 선출
하며, 의원단대표는 최고위원회의 성원이
된다.
④ 의원단 총회의 소집과 운영에 필요한 세
부사항은 당규로 정한다. (2003.11.1 임시
당대회 개정)
이해 비해, 민주노동당 원내정당조직인 ‘의원단총회’는 대중정당모델에 부합하게
운영되도록, 중앙위원회 직속기관으로서 중앙위원회의 통제 밑에 있고, 중앙위원회
가 승인한 원내활동 계획을 집행하는 기구에 불과하다. 따라서 민주노동당의 당헌
23조와 25조에 따라 당 최고 집행기관인 ‘최고위원회’는 원내정당조직인 ‘의원단총
회’를 지도하면서 영향력을 발휘해야 할 위치이다. 하지만, [표4-34]에서 드러나는
것처럼, 당 최고위원회는 당의 주요 결정을 독자적으로 내리지 못하고, ‘민주노동당

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최고위원회-의원단총회 연석회의’라는 방식을 통해 의사결정을 내린 경우가 많았
다. 특히, ‘민주노동당 최고위원회-의원단 총회 연석회의’가 2005년에 6회나 있었
다. 그러나 이후 2007년에 2회로 줄어든 이유는 [표4-35]처럼, 당 최고위원회가
의원단 총회와 안건을 공유하면서 원-내외의 충돌을 방지하기 위해 유연성을 발휘
했기 때문인 것으로 보인다.
[표4-34] 민주노동당 최고위원회-의원단총회 연석회의 의사결정 횟수
연도 2004 2005 2006 2007
횟수 3 6 3 2
내용
4대개혁입법,
행정수도 대응
민주노동당 지도부
방북논란,
이라크 파병대응,
북핵사태 대응
쌀협상 국회비준
대응,
비정규직법 대응
노사정위안 대응,
이랜드-홈에버
비정규직사태 대응
*출처: 민주노동당 보도자료(www.kdlp.org) 연구자가 재구성.
[표4-35] 최고위원회-의원단총회 공통 안건 현황(2004.6.~2006.4.21)
일시
안건
일시
안건
최고위 의총 최고위 의총
04.06.14 04.07.09 국회개혁특위 사업 05.08.08 05.08.09
삼성불법 정치자금 및
안기부도청
04.07.12 04.06.16 탈핵실천단 활동 05.09.26 05.10.03 국정감사 대응
04.07.19 04.07.20 이라크파병철회 투쟁 05.10.04 05.10.12 10.26 재보선 대응
04.08.18 04.08.17 과거사청산관련 대응 05.10.11 05.10.28 쌀협상 비준안 대응
04.09.01 04.09.07 진보정치연구소 소장선임 건 05.10.31 05.11.01 쌀협상 비준안 대응
04.09.22 04.10.01 후원금 모집 계획 05.11.07 05.11.01 최고위 사퇴 및 비대위 구성
04.11.13 04.11.09 공무원노조 파업 관련 05.11.09 05.11.08 당 비대위 활동
04.11.18 04.11.19 공무원노조 탄압 대응 관련 05.11.14 05.11.11 학교급식법 수정 건
04.11.29 04.11.26 권영길의원 사무실 경찰난입 대응 05.12.02 05.12.06 비정규 및 농민투쟁 대응
04.12.02 04.12.03 권영길의원 사무실 경찰난입 대응 05.12.08 05.12.16 황우석 관련
05.01.24 05.01.31 설연휴 기획사업 06.02.06 06.02.07 비정규 법안 대응
05.02.03 05.01.31 2월 임시국회 대응 06.02.07 06.01.25 공직선거법 재개정
05.04.07 05.04.12 4.30 재보선 대책 06.03.05 06.03.02 당 3월 투쟁
05.04.14 05.04.22 비정규 법안 대응 06.03.05 06.03.02 지방선거대책위 구성
05.06.13 05.06.17 비정규 법안 대응 06.03.30 06.04.07 비정규 법안 대응
05.06.21 05.07.26 당직제도 개선 관련 06.04.21 06.04.21 비정규 법안 대응
05.07.25 05.08.02 삼성불법 정치자금 및 안기부도청
*출처: 민주노동당 보도자료(www.kdlp.org) 연구자가 재구성.

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그렇다면, 최고위원회는 당의 최고 집행기관으로서, 최고의 권위를 가지고 독자
적인 결정을 내리지 못하고, ‘민주노동당 최고위원회-의원단총회 연석회의’라는 방
법을 통해 중요한 의사결정을 내리게 되었을까? 하는 점이다. 이것에 대한 적절한
답은 다음과 같다.
“민주노동당은 의회주의로, 의회주의인지는 모르겠지만, 의회쪽에 굉장히 무게
중심이 갈 가능성이 농후합니다. 그것은 간단합니다. 민주노동당 최고위원회가
의원들을 지도하는 게 잘 안될 것 같아요. 민주노동당의 최고위원이 누구인지 여
기 계신 분들도 모르잖아요. 언론들도 몰라요. 사실은 당원들도 모릅니다. 국회
에는 권영길, 노회찬, 심상정, 단병호가 있어요. 그럼 당원들이 누구한테 물어보
거나 요구하게 될지는 자명하죠. 권력구조에서 정치라는 것이 무슨 당론과 당규
로만 이루어지는 것이 아니라, 총체적인 권위에 의해서 이루어지니까, 의회로 옮
겨갈 수밖에 없는 상황이 만들어지고 있습니다”(이재영, 2004: 25).
민주노동당 최고 지도부인 최고위원회가 독자적인 의사결정을 내리지 못하고,
‘민주노동당 최고위원회-의원단총회 연석회의’라는 방식을 통해 조정하려고 했던
배경에는, 원내 의원들의 발언권과 영향력이 최고위원회를 능가할 정도로 상당이
커졌기 때문이다. 즉 ‘민주노동당 최고위원회-의원단총회 연석회의’는 원내 의원들
의 의견을 반영하지 못하는 최고위원회의 결정은 결국 의원들과의 갈등만을 초래하
기 때문에, 이것을 조정하기 위한 수단으로 활용하였다. 이것은 원내의원들이 당내
의사결정권에 미치는 영향력이 커졌다는 것을 보여주는 지표라고 할 수 있다. 거꾸
로 말해서, 민주노동당의 원내정당화의 막기 위해, ‘의원단총회’를 중앙위원회 직속
기관으로 놓아 통제하기도 하고, ‘최고위원회’의 지도력으로 이것을 통제하려고 하
였으나, 의원들과 이들의 결집체인 의원단총회의 당내 정치적 영향력의 확산을 막
지는 못한 것으로 해석된다.
결국 ‘민주노동당 최고위원회-의원단총회 연석회의’(연석회의)라는 방식의 등장
과 이것에서 드러난 원내정당조직인 의원단총회의 대표성 확대는 민주노동당에서
원내정당화가 촉진되었다는 사실을 보여주는 실례라고 할 수 있다.